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Aspectos conceptuales
Dentro de los términos de referencia que me fueron expuestos para esta presentación, que se inscribe dentro de los nuevos diseños institucionales, el marco teórico se deriva de la literatura sobre la organización industrial apropiada para la provisión de servicios sociales, muy utilizada para el caso de salud y educación, particularmente de la relación definida entre principal y agente.
Dado que muchos de estos conceptos parecen bastante abstractos, y a mi me interesa que me entiendan, el concepto de agente utilizado en el análisis se refiere a un individuo, empresa o institución que actúa por cuenta de alguien, llamado el principal, a quien le debe lealtad. El origen de donde se deriva el concepto es el agente de seguros. Se da por sentado que toda la actuación del agente debe estar orientada a servir a los intereses del principal. Por ejemplo, el médico es el agente del paciente.
En el caso de la educación, hay un principal, representado por el que encarga el producto educativo, que normalmente son los estudiantes o sus familias, pero que también puede ser la comunidad o el Estado. Este delega la ejecución de las tareas en un agente, representado por la escuela o el maestro.
Las escuelas pueden ser públicas o privadas. El hecho de que sean públicas no necesariamente implica que todos los sectores vinculados al proceso educativo responden cabalmente al interés público, por lo que hay que diseñar instrumentos orientados a inducir la conducta del agente. Y si son privadas, hay que buscar la forma de inducirlas a la consecución de fines públicos.
Las preguntas claves en este caso son las siguientes: ¿Cuáles son los diferentes tipos de contratos o incentivos en base a los cuales funcionan las escuelas privadas? ¿Cómo varían los resultados entre distintos tipos de escuelas, en términos de aprendizaje y rendimiento de los alumnos? ¿Qué relación tiene lugar entre los insumos del proceso educativo y los resultados?
Una típica función de producción industrial asume que con una tecnología dada, tal cantidad de insumos generará tal cantidad de productos. Esto supone que el principal tiene la posibilidad de monitorear el esfuerzo y la productividad del que trabaja en el proceso productivo. El sistema educativo, sin embargo, es diferente, pues, como el caso de una esponja, se puede comprimir o expandir muchísimo la disposición de insumos y recursos, sin que cambie mucho la naturaleza o la cantidad del producto.
Es decir, no hay garantía de que incrementar mucho el volumen de insumos conducirá en la misma proporción a incrementar el producto, ni tampoco de lo contrario. A su vez, por ejemplo, no hay garantías de que la escuela privada que cobra la matrícula más cara es la que ofrece mejor educación, o al menos, que la mejoría cambia en la misma proporción que el costo.
Aquí se plantea el problema de la asimetría de la información entre el agente y el principal. En el caso del médico y el paciente, que siempre resulta muy ilustrativo por lo evidente que es el caso, en igualdad de información, se presupone que el único interés que debe defender el médico es el del paciente. En consecuencia, sólo le ordenará las pruebas, le hará los exámenes, le inducirá las intervenciones y le suministrará el tratamiento estrictamente necesario para recobrar o mantener la salud.
Existe un problema del denominado riesgo moral, que surge cuando el agente y el principal difieren en sus intereses y el principal no puede fácilmente comprobar si el agente está respondiéndole fielmente. El problema se plantea en que el agente tiene informaciones que el principal desconoce. Si además del interés del paciente, el médico responde a intereses del laboratorio, de la clínica, del fabricante de medicamentos o equipos, o a intereses personales de él mismo, entonces hay un serio problema de contrato que puede traducirse en deslealtad al principal que lo contrata.
Los sindicatos
En el proceso educativo actúan múltiples grupos: sindicatos de maestros, burocracias educativas, comunidad, políticos, directores, maestros, oferentes de materiales, alumnos, familias, y aunque todos deberían cooperar en pro de un solo fin sus intereses no necesariamente coinciden.
En el caso de la educación pública, muy particularmente en la República Dominicana, todo lo que se mueve alrededor de la escuela tiene una larga historia de conflictos de lealtad y pertenencia entre los maestros, los directores, las autoridades superiores y el sindicato magisterial. Nadie sabe con precisión si la lealtad del maestro es con la escuela o el sindicato; si el director pertenece a la administración o gremio magisterial; si la escuela debe responder al ministerio o a la comunidad, etc. Estos conflictos de lealtades y pertenencia han llenado las escuelas de recelos, temores y confusión de papeles que afectan de manera significativa tanto la imagen pública de la escuela oficial como la credibilidad, la confianza, el orden y la autoridad al interior de la misma.
En la escuela administrada privadamente esos conflictos de lealtades son diferentes, aunque puede seguir habiendo divergencias entre intereses de la nación, de la familia, del propietario de la escuela y del maestro. Además de la posibilidad de cobrar tarifas que encarecen los costos del sistema, o que sencillamente no se corresponden con el valor del producto ofrecido, suele criticarse el problema que plantea el elitismo del sector privado, frente al rol de cohesión social que se atribuye a la escuela pública.
Es común que la inconsistencia de intereses entre agente y principal pretenda conciliarse mediante: contratos, incentivos especiales y la competencia. Un problema práctico en el sector educativo es que el trabajo del maestro tiene lugar a puertas cerradas, la medición del producto educativo es en extremo compleja y hay muchas rigideces a diferentes opciones de combinación de factores.
En la relación entre agente y principal, el segundo contrata algo, siendo presumiblemente él el que sabe lo que quiere y define los términos del contrato. El agente (la escuela o el maestro) actúa por cuenta de los alumnos o las familias y se supone que persigue sus objetivos. El agente que acepta el contrato se supone que actuará de acuerdo a sus términos. Pero los contratos tienen la limitación de nunca poder cubrir todos los aspectos y de serias dificultades de control de su cumplimiento.
Los incentivos, a su vez, pueden jugar un rol importante en motivar a los participantes a ser más cuidadosos. Generalmente los incentivos y compensaciones pretenden operar sobre una serie de conductas o en los atributos del personal docente y la escuela. Las conductas que se quiere condicionar son: asistencia regular, metodología de enseñanza, guía de los alumnos, evaluación objetiva y eficaz, colaborar en labores administrativas, cooperación con otros profesores, preparar clases, interactuar con los padres, etc. Entre los atributos están: habilidad académica, capacitación recibida, disponibilidad del paquete de apoyo (textos), disposición al avance, ambiente de la escuela, infraestructura y equipamiento del establecimiento, etc.
El principal (las familias o el ministerio) debe contar con sistemas de compensación o supervisión que motiven al agente a actuar conforme su interés, lo que plantea el problema de cómo lograr un sistema de incentivos y penalidades que liguen el desempeño de la escuela y el maestro a la productividad. El pago por méritos tiene el inconveniente de la dificultad de medición, pues el resultado del trabajo educativo es fundamentalmente intangible, y la mayor calidad no siempre obedece a una contribución individual del maestro.
Así, el principal no puede observar directamente el esfuerzo desplegado (información asimétrica). Una vez firmado el contrato, el principal no puede observar o verificar la acción o el esfuerzo del agente o controlarlo perfectamente.
Hay muchas experiencias en el sentido de que el sector privado ofrece una opción incluso para sectores pobres, tanto a través de congregaciones religiosas como de comunidades, e incluso de empresas lucrativas. Por eso en los últimos tiempos se plantea el rol que puede jugar la competencia, como una poderosa fuerza para ajustar el comportamiento del agente.
Sin embargo, en educación siempre aparecen muchas fuerzas opuestas. El papel de las escuelas privadas suele ser discutido con mucha carga ideológica. Las principales críticas se concentran en los problemas de exclusión social que realiza el mercado, y a la renuncia al rol de cohesión social que sólo se atribuye a la escuela pública. Pero al revés, se defiende la mejor calidad de la escuela privada, reflejada muy comúnmente en mejores resultados académicos, lo cual se relaciona con la mayor flexibilidad institucional para responder a necesidades específicas. Por otro lado, se discute si las diferencias de resultados se deben a la gestión de la escuela o más bien pueden estar condicionadas por los alumnos y su medio.
Los intentos por resolver los problemas planteados ha dado origen a diversos intentos por suprimir la distinción entre lo público y privado, al combinar la administración privada con el financiamiento público. La administración privada contribuye a la eficiencia, mientras que el financiamiento y control público son necesarias para la eficacia. De ahí se deriva aquel importante cambio que registra la organización industrial reciente en la provisión de servicios, que es el desplazamiento del subsidio desde la oferta hacia la demanda.
El mecanismo tradicional de subsidiar la oferta significa que el Estado no sólo financia, sino que es él el que produce el servicio, y una vez definida la entidad responsable de la producción se le entregan los recursos sin considerar sus resultados en términos de cantidad y calidad. El consumidor no tiene opciones. Asiste a procurar el servicio que esa institución le presta con la convicción de que eso es lo que el Estado le ofrece.
Por el contrario, subsidiar la demanda implica dar al consumidor la libertad de elección entre un amplio conjunto de opciones. Lo que está definido de antemano no es la entidad, sino el servicio. El Estado pone a disposición del consumidor los recursos para que él escoja el prestador que más se acomode a su conveniencia, y los fondos públicos siguen al usuario. Los proveedores compiten por atraer al usuario como medio de acceder a los fondos públicos.
La perspectiva de los proveedores cambia radicalmente: en vez de tratar con un “beneficiario”, ahora están tratando con un “cliente”. Y se establece una competencia por la atracción de los clientes como fruto de la cual generalmente aumenta la calidad, pues en este caso el precio está definido a priori en función de cuánto está en condiciones de aportar el Estado.
Con ello se suprime el problema de posible injusticia en el acceso, porque ya no es el mercado el que lo define, ya no es la familia la que financia la escuela. Tampoco se produce el elemento segregación social, puesto que la escuela debe admitir en su seno a todo el que esté apto para recibir el producto educativo.
Los problemas de la escuela privada
Entre las razones principales que dificultan la consideración de esta alternativa en la República Dominicana se encuentran dos: una es la premisa de que, al ser la escuela privada más cara que la pública, poner en práctica un modelo de subvención aumentaría sustancialmente el presupuesto público de educación. La otra es que no hay absoluta garantía de que la escuela privada supere en calidad a la pública.
El primero, el del mayor costo de la escuela privada, ya fue analizado aquí en un ensayo expuesto por José Luis de Ramón y Rolando Reyes. De acuerdo con la principal conclusión de los autores, la escuela privada resulta en promedio más económica que la pública. Probablemente los resultados cuantificados reflejan los menores costos asociados a la eficiencia privada.
De todas formas, me parece conveniente resaltar que, en sentido estricto, las cifras calculadas no representan los costos, sino más bien el valor de los insumos que se están aportando para tener un resultado mediocre. Estos valores resultan bajos tanto para la educación pública como para la privada. Creo que nadie está en condiciones de decir, a ciencia cierta, cuáles serían los reales costos de una buena educación. De todas formas, esa sutileza no parece suficiente para invalidar los resultados del estudio expuesto.
El otro asunto es el de la calidad del producto educativo. Aunque la calidad de la educación es generalmente percibida como mejor en el sector privado que en el sector público, no existe medición disponible que lo demuestre fehacientemente. De las calificaciones obtenidas a partir de las pruebas nacionales se reporta que el diferencial de calidad del producto educativo, como promedio, no parece ser notorio.
Tanto el aspecto costo como el de calidad, cuando se intentan medir por vía de los promedios nacionales quedan afectados por el fenómeno que ya expusimos anteriormente, de la muy difundida escuela privada marginal urbana. Esto está íntimamente vinculado a la heterogeneidad de las escuelas privadas en el país.
Este fenómeno tiene una particular relevancia en las grandes ciudades. De hecho, como muestra el gráfico siguiente, aunque hay un claro predominio cuantitativo de las escuelas oficiales, eso se explica por la gran cantidad de establecimientos públicos pequeños en la zona rural, pero como el proceso migratorio hacia las grandes ciudades no fue acompañado de la creación de una adecuada infraestructura escolar, posiblemente en Santo Domingo haya más escuelas privadas que públicas.
Entonces, la falta de escuela en la vecindad, o el deterioro académico y los problemas de seguridad originados en los permanentes conflictos de la escuela pública, empujaron a sectores cada vez más amplios, ya no sólo de clase media y alta, sino eventualmente de ingresos medio-bajos y hasta simplemente bajos, hacia la escuela privada. Y esto fue creando un mercado para el crecimiento de un sector privado marginal muy precario.
Por eso, si bien las escuelas públicas directamente administradas por el Estado son más o menos homogéneas, en la oferta educativa privada existe una gran heterogeneidad, con diferencias muy marcadas entre un centro y otro. Los centros privados para la atención de sectores de ingresos medio-bajos y bajos son tantos, están tan difundidos, que pueden estar afectando seriamente los promedios. Y así también es heterogénea la calidad.
En consecuencia, difícilmente los menores costos computados (en el ensayo de J. L. de Ramón y R. Reyes) para la escuela privada como promedio se mantengan si se computan sólo los típicos colegios a los que asisten los niños de la clase media. Pero igualmente el diferencial de calidad del producto que, como promedio, no parece ser significativo en función de los resultados de las pruebas nacionales, seguramente se notaría mucho más si se excluyeran esos colegios privados marginales.
Pero al mismo tiempo, es casi seguro que si se pensara en un sistema de escuelas públicas concebido para obtener buenos resultados, entonces los costos medidos a través de la ejecución presupuestaria carecen de relevancia. De ahí que resulta difícil en base al sistema de información disponible hacer inferencias incontrovertibles sobre los mayores o menores costos de una educación privada de calidad razonable.
De todas formas, es casi seguro que una gran parte de los hogares que envían sus hijos a los establecimientos privados, fuera de aquellos que no tienen opción por la carencia de escuelas públicas en su vecindad y en lugares de fácil acceso, lo hacen porque están convencidos de que el producto educativo que se les ofrece es de mejor calidad que el que el Estado les puede suministrar. Puede ser que muchos estén equivocados. Aquí viene el problema de la asimetría de la información. Sin embargo, mi opinión personal es que dicha asimetría no pesa tanto en la relación agente-principal que se da en el sector educación como la que tiene lugar en el sector salud, entre el médico y el paciente. Quizás no sea así en el primer año, pero en virtud de que la relación escuela-hogar es, por necesidad, más estable y duradera, al cabo del tiempo el principal logra desarrollar mecanismos para contrarrestar la asimetría de la información, y acaba por entender cual escuela es mejor.
Ahora bien, el Estado no puede soslayar su responsabilidad en la generación de un flujo adecuado de informaciones, incluso para fines de su propia evaluación. Ese debe ser uno de los subproductos más preciados de las pruebas nacionales, aunque esta no debe ser la única fuente de datos. Para ello, el sistema de pruebas nacionales debe ser extremadamente confiable y sus resultados objetivos.
Con los mismos se podría llegar a establecer rating de los sistemas, de los distritos y de los establecimientos, con lo que los hogares y el Estado tendrían parámetros básicos para una transparente asignación de recursos en términos de escuela, aulas y estudiante, sin necesidad del juego aleatorio que caracteriza las asignaciones actuales, y las comunidades podrían desarrollar suficientes mecanismos de monitoreo de las escuelas.
Todo lo anterior sería un medio para que el principal (los hogares o el Estado) puedan exigir mejor rendición de cuentas. Si se llegara a descubrir que muchos colegios privados ubicados en barrios de clase media no están ofertando el producto que dicen vender, entonces las familias y el Estado sabrán a qué atenerse.
Y si se llegara a descubrir que muchos colegios privados marginales están ofreciendo un producto de inferior calidad, lo cual no obedece a la falta de flexibilidad para una buena gestión, sino a que eso es lo que resulta posible ofrecer con los limitados insumos de que pueden disponer, entonces el Estado puede optar por conciliar las ventajas de una buena capacidad de gestión, con la responsabilidad de incrementar la dotación de insumos (planta física y personal docente) y el establecimiento de los controles para el mejoramiento del proceso educativo, tanto como la tiene frente a la escuela pública.
BIBLIOGRAFíA
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