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Report[a]je
Educación privada con políticas públicas en la RD
Por Isidoro Santana
Fundación Siglo 21
La participación del sector privado en el sistema educativo dominicano es una realidad con la cual tenemos que convivir. El país canaliza más recursos a la educación por la vía de los presupuestos familiares que del presupuesto público. El gráfico 1 muestra su importancia estadística en términos de cobertura en los niveles preuniversitarios.
Y esa realidad indica que en cuanto mayor es la crisis que se vive en la escuela pública, mayor es la demanda que se registra en la escuela privada, lo cual nos conduce a una conclusión impresionante: una parte importante de la oferta educativa del sector privado debe su razón de ser a la falta de oferta del sector público.
Quizás a alguna gente esto no le llame la atención, pero el caso es que, contrario a la generalidad de los países donde la escuela privada, financiada privadamente, surge y existe para satisfacer las necesidades de determinadas élites, en la República Dominicana esto ocurre para cualquier grupo social que sencillamente no cabe en la escuela pública. Es cierto que en muchos países ya hay una fuerte participación privada, pero esa participación es en la gestión, pues no siempre el financiamiento de las escuelas privadas proviene directamente de las familias como ocurre aquí.
Dentro de los cambios institucionales que tienen lugar en la provisión de servicios sociales en muchos países se han desarrollado diferentes alternativas de participación privada en la educación pública, en un proceso que mucha gente llama privatización de la educación. A mí, sin embargo, no me gusta hablar de privatización de la educación, pues como mucho se pueden privatizar algunos aspectos del proceso educativo, como la enseñanza, la producción de material educativo, etc.
La razón es que la educación es un bien público y, como tal, una responsabilidad inalienable del Estado. En el caso de los bienes públicos no hay exacta correspondencia entre el que sufraga los costos y el que recibe los beneficios. Si alguien decide no educarse, no sólo se hace un daño a sí mismo, sino a toda la sociedad. Quizás es mejor decir que es un bien semipúblico, en virtud de que sí hay algún beneficio privado que se vincula al costo privado, el cual se refleja no sólo en términos de ingreso personal, sino también de estatus, relaciones sociales, desarrollo intelectual y cultivo del espíritu. Por eso las familias pueden estar dispuestas a invertir en educación. Pero existe consenso en que el mayor beneficiario es la nación, de donde deriva la indelegable responsabilidad del Estado en la educación. De modo que, aunque toda la enseñanza se privatizara, el Estado tendría que seguir jugando un rol estelar en todo el sistema educativo: políticas, promoción, programas, regulación, supervisión y control, evaluación y muchas cosas más. Y muy particularmente financiamiento, porque es el único instrumento eficaz que tiene en sus manos para promover una mayor justicia social. Por eso el Estado tiene un rol insustituible en el financiamiento.
Y el desarrollo del sistema educativo exige mucho financiamiento, mucho más ahora. Esa es la parte principal en que el Estado ha faltado a su responsabilidad. En la República Dominicana, el presupuesto público para el sector educativo en general, que 40 años atrás rondaba el 3% del producto, bajó paulatinamente, aunque con recuperaciones momentáneas, llegando hasta menos del uno por ciento en 1991. Tras muchos reclamos, comenzó a recuperarse hasta volver a superar el 2% en 1996, y en el 2002, gracias a la holgura que le dieron al gobierno los bonos soberanos, pudo darse el lujo de gastar más en todas las funciones y, aún así, en la parte de educación apenas se ha llegado al 3% del PBI. Pero por la nueva circunstancia macroeconómica que se ha presentado, lo que nos espera no es nada bueno.
A juzgar por los datos de la ENGIH 1998, realizada por el Banco Central, más de la mitad del gasto educativo que realiza el país es privado. Pero a diferencia de lo que ocurre con el sector salud, en que el gasto privado compensa la insuficiencia del público, si bien los hogares gastan una porción significativa de sus ingresos en educación no alcanzan a compensar la falta de acción del gobierno.
Normalmente los países destinan a la educación aproximadamente un 9% de sus ingresos brutos, aunque con muchas diferencias entre ellos. Más de la mitad de este esfuerzo suele estar financiada por los gobiernos, que aportan alrededor de un 5% del producto, en tanto que el sector privado pone la diferencia. En América Latina la UNESCO está promoviendo la idea de que la parte gubernamental llegue a un siete por ciento, incluyendo un 2% para la educación superior.
Sumando el gasto público y el privado, la República Dominicana estaría destinando apenas un 5.72% de su esfuerzo productivo a la educación, casi lo mismo que en otras sociedades se canaliza sólo por vía del gasto público.
A su vez, cuando se trata de profundizar un poco más en los datos, se encuentra que la mayor parte del gasto privado se concentra en los estratos superiores de ingreso. El 56% de los fondos privados para educación provienen de los gastos del 20% más rico de los hogares.
Siendo así, tanto en términos absolutos como relativos, es muy poco lo que los estratos bajos y medios pueden destinar a educación. El gasto familiar en educación de un miembro del quintil superior es 14.3 veces mayor que el de un miembro del quintil más pobre. Esto parecería perfectamente normal, siempre que el menor gasto educativo familiar de los otros estratos sociales estuviera siendo suplido por el Estado.
Pero esa no es la realidad, aunque es de reconocer que, afortunadamente, el gasto público en educación tiene un fuerte impacto distributivo, lo que indica que beneficia más a los pobres que a los ricos, pue, a diferencia de la generalidad de los países en la República Dominicana, la escuela pública está reservada preferentemente para los más pobres. Esto parece un gran logro que, sin embargo, es el reflejo de un gran fracaso.
Sería un gran logro si fuera resultado de una política explícita del gobierno orientada a focalizar el gasto educativo para la población de bajos ingresos. Pero es el resultado de un gran fracaso porque resulta de la escasa confianza en los resultados de la escuela, que aleja de la misma a todos los que están en capacidad financiera o física de buscar una privada. De ahí que, contrario a otros países en que los grupos altos también usan la escuela pública, en el país tuvo lugar uno de los más formidables procesos conocidos de privatización de la enseñanza.
La atribución por grupos de ingreso del gasto público en educación se hizo a partir de la cantidad de niños de cada grupo social que asiste a la escuela pública. Pero la progresividad del gasto público no logra compensar la fuerte concentración del gasto privado. Al final, sumando ambos, un miembro del quintil inferior recibe en insumos educativos soólo un 39% de lo que recibe el del quintil superior. Y con ello se profundizan las disparidades sociales.
Enseñanza privada con presupuesto público
Si el Estado pretende cumplir razonablemente su responsabilidad en el sistema educativo tendrá que hacer un esfuerzo mayor en diferentes órdenes, pero muy particularmente en el financiamiento y en la organización institucional. Pero no necesariamente quiere decir que el modelo tiene que seguir siendo que el gobierno cubra todos los aspectos del proceso educativo: financiar, regular, definir políticas, producir el servicio, evaluar, etc.
La experiencia internacional y la propia experiencia dominicana indican que se puede ensayar con diseños institucionales novedosos que pueden resultar más congruentes con los propósitos generales de la política educativa.
Una de las áreas en que más avances ha tenido el pensamiento económico en los tiempos recientes es la de los diseños institucionales, es decir, cómo lograr que las leyes, las disposiciones administrativas, la organización de las instituciones y los mecanismos de asignación de los recursos potencien la fuerza creativa del mercado en la producción de bienes y servicios, al tiempo que confieran eficacia y eficiencia a la función reguladora del Estado y justicia a su función distributiva. Esto es, cómo condicionar el comportamiento de los agentes hacia la consecución de fines socialmente favorables.
Como resultado, el financiamiento y la provisión de servicios públicos por parte del Estado, en particular de los llamados servicios sociales, han venido experimentando cambios trascendentales en su ordenamiento institucional durante los últimos tiempos. Tales cambios se orientan en función del logro de una sociedad más democrática y participativa, una mayor eficacia en el logro de los objetivos propuestos, una mayor eficiencia en el uso de los recursos y en la prestación de los servicios y una mayor justicia distributiva.
Si se considera que la responsabilidad del Estado no es ofrecer gratuitamente educación de baja calidad a todos, ni mucho menos educación gratuita a unos pocos aunque fuera mejor la calidad, sino desarrollar un sistema educativo que usando diferentes fuentes de recursos permita ofrecer educación de calidad, atendiendo a criterios de solidaridad y universalidad, entonces no debe descartarse ningún medio que pueda conducir a esos fines.
Por ejemplo, la superación de muchos viejos prejuicios ideológicos y la estructuración orgánica del aporte familiar y de otras fuentes privadas permitirían desarrollar esquemas de financiamiento mixto. La experiencia de que muchas escuelas privadas fueron convertidas en escuelas públicas, en donde el Estado asume gran parte de los gastos, pero las instalaciones siguen perteneciendo a los grupos privados que manejan esas escuelas, es un antecedente suficientemente auspicioso para un uso más generalizado de este esquema que ha permitido enfrentar para miles de niños, simultáneamente, las dificultades de espacio en la escuela pública, la falta de ingreso familiar y el problema de segregación social. Gran parte de los prejuicios ideológicos tradicionales sobre la participación privada en la educación nos remite a analizar cuestiones como si esto encarece o no el proceso educativo, si se puede lograr mayor o igual nivel de eficiencia y eficacia o si esto conducirá a una mayor injusticia en el acceso o el mantenimiento de una segregación social entre los egresados de la escuela pública y la privada. Lo que sí parece fuera de toda duda es que el sector privado puede dar respuesta con mayor agilidad y flexibilidad al problema de la insuficiencia y la localización de la infraestructura. En los últimos tiempos la teoría económica relativa a los nuevos arreglos institucionales que posibilitan la operación de escuelas que combinan financiamiento estatal con administración privada se centra en el tema de las motivaciones que puede tener el interés privado conducente al logro de fines públicos, mediante el análisis agente-principal.
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